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欣世康
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澳大利亚健康咨询公司
2013年 上海

“… Care Expo的峰会在我参加的所有亚洲展会中是最为国际性的论坛…”.
江苏省养老开发商
2014年 上海

“…能与这么多全球养老行业领军人物交流是现阶段中国养老事业发展最需要的,Care Expo在我看来无疑是相当有价值的展会…”.
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与基础设施项目相比,养老项目具有形态多样、强调服务、市场发起、收费机制复杂、价格弹性大等特点,同时在合作模式上有着一套与基础设施项目完全不同的概念体系,这些因素造成了将PPP模式引入养老项目存在一定难度。

养老领域引入PPP 模式,与基础设施建设等领域相比面临的主要难题有哪些?需要厘清的几种模式类型是什么?设计要点是什么?应该做些怎样的准备?

一、养老项目引入PPP模式切入点难找

作为一种融资手段,PPP模式在我国基础设施建设领域运作项目相对较多,主要涉及市政交通、生态环保、能源设施、环境整治等多方面。经过多年的实践,形成了几种比较固定和成熟的模式,如BOT、TOT、ROT(释义见下)等。与基础设施建设领域相比,养老项目引入PPP模式,情况相对复杂,项目切入点难找。

而且,养老PPP模式与基础设施建设项目也有所差别,养老设施的形态更为多样化。一方面,养老方式包括居家养老、社区养老和机构养老。社区养老机构包括日间照料中心、托老所、老年活动站等,机构养老又包括老人院、老人福利院、老人医院等,形态非常多样化。

另一方面,就养老项目的合作模式而言,根据目前政府相关文件,包括公建民营、民办公助、政府购买服务等几种模式,与现已出台的PPP系列文件中推荐的PPP具体模式,在概念体系上存在着较大差异。如何从这些复杂多样的设施形态和合作模式中找到与PPP模式衔接的切入点,就成了养老项目实施PPP模式的难点之一。

二、PPP模式不是政府“甩包袱”的良方

对于PPP模式而言,2014年是个特殊年份。2014年10月,李克强总理主持召开国务院常务第66次会议,明确提出“积极推广PPP模式”。随后,财政部、发改委相继出台配套政策法规文件和试点项目,PPP模式全面升温并被引入社会建设与治理的各个领域。

从PPP模式鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务,减轻政府公共财政举债压力来看,PPP模式是否意味着地方政府可以将融资难和债务问题寄托于此?对此,财政部金融司司长孙晓霞公开表示:“地方政府在运用PPP开展项目建设时,不能简单地把思想局限在缓解债务压力上,把推广PPP当作又一次‘甩包袱’,搞‘新瓶装旧酒’,而是要以此为契机,切实转变政府职能,把精力放到营造良好的、公平透明的政策环境上,把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。”

PPP不仅是一种融资手段,更重要的是一种理念和思路的转变。国务院发展研究中心产业经济研究部主任钱平凡指出:“从过去的政府深度参与项目,到放手市场,竞争机制可以更好地发挥作用。政府要适应角色转变,避免过于强势而挡住民间资本的进入。”

三、PPP项目需要更深入的“契约精神”

开展PPP项目,不但在观念上要正确对待,更为复杂的是项目签约后,在项目管理规范上涉及的方方面面:其中包括从项目储备、项目遴选、伙伴选择到合同管理、绩效评价、退出机制等几个方面的管理规范,而这是决定一个PPP项目能否成功的关键。在思考如何运用PPP模式时,对于政府和企业双方来讲,都意味着新的挑战和更深入的“契约精神”,只能摸索前进。

与PPP模式呼声日高的现实相比,PPP法律、法规并没有做好准备,这也成为国内PPP项目运作面临的一项挑战。比如对于“特许经营项目”,这类项目往往投资额大、周期长,涉及多方利益主体,同时和各个政府相关部门及一些中介机构都有关联,需要政府长期稳定可预期的合作和支持机制。政府的诚信履约,对于保障投资者权益、稳定特许经营的预期、持续保障公用产品和公用服务供给十分关键,这都需要依靠法治手段,贯穿法治精神。

对此,中国著名的PPP智库机构大岳咨询有限公司总经理兼大岳研究院院长金永祥曾表示:“PPP项目规范性是第一位的,法律的完善是一个漫长的过程。当前最重要的是从现有几千个PPP项目中寻找营养,我们做PPP不能一直停留在小学阶段。”地方政府需要将工作重心从具体的项目运作,转到强调规则程序制定、事中事后监管、法制信用环境营造等方面上来。

四、关于BOT、BOO、TOT、ROT 几种模式类型

PPP 模式此前在项目建设实践中,形成了BOT、BOO、TOT、ROT 等几种常见的模式类型,在此分别介绍其做法加以厘清。

B O T(Build - Operate - Transfer)即建设- 经营- 转让。是社会资本参与项目建设,向社会提供公共服务的一种方式,一般称之为“特许权”,政府部门就某个项目与社会资本签订特许权协议,授予签约方承担该项目的投融资、建设和维护,在协议规定的特许期限内,许可其通过向用户收取费用或出售产品以回收投资并赚取利润。政府对此有监督权、调控权,特许期满,签约方将项目设施无偿或有偿移交给政府部门。

BOO(Build- Own- Operate)即建设- 拥有- 经营,承包商根据政府赋予的特许权,建设并经营某项产业项目,但并不将此项目移交给公共部门。BOO 模式的优势在于,政府部门既节省了大量财力、物力和人力,而企业也可以从项目承建和维护中得到相应的回报。

T O T(Transfer - Operate -Transfer)即移交- 经营- 移交。通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限的产权或经营权,有偿转让给投资人,由其进行运营管理;投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报,双方合约期满之后,投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。

ROT(Renovate-Operate-Transfer)即重整- 经营- 移交模式,是指特许经营者在获得特许经营权的基础上,对过时、陈旧的基础设施项目的设施、设备进行改造更新,在此基础上由特许经菅者经营约定年限后再转让给政府。ROT 与TOT 的主要区别是特许经营项目是否需要修复更新。

五、养老产业引入PPP模式设计要点

1.设计合适的衡量指标,有效监控

养老项目的实施以软性服务为主,缺乏有效的衡量指标,监管难度更大。对于基础设施项目来讲,针对设施的建设和运营通常都可以依据相关规范,制定一些硬性指标来衡量,如水厂的日供水能力、供水水质标准,轨道交通的运输承载能力、发车间隔,也便于监管。而养老项目提供的主要是软性服务,应根据老人的健康状况,分为不同的服务项目和服务等级,并制定相应的服务标准。但目前的现状是,养老标准规范偏重于硬件设施,软件服务标准相对滞后,很难依据这些规范制定出一套行之有效的指标来衡量养老服务的质量,监管起来难度较大,对实施PPP模式造成一定障碍。

2.根据项目产生与收费机制不同来设计

通常情况下,在城市规划的编制过程中,就会根据该地区人口、区位等因素确定相应的基础设施项目,如道路、桥梁、水厂、电厂等,而这些基础设施的位置、规模、建设的时间节点等条件也是基本确定的,因此,政府通常会根据实际需要来发起基础设施PPP项目。

而对养老项目来说,相当部分都是在城市发展、旧城改造等过程中自然产生的需求,政府在这方面缺少相应的规划,而项目通常是也由社会投资人根据市场需求发起,政府主要采取后置审批与行业监管的管理方式,难以像对基础设施项目那样对于养老项目的情况有一个完全的了解和掌握,因此政府也就自然在推进养老项目PPP方面比较谨慎。

养老项目收费机制比较复杂,价格弹性更大。经营性基础设施项目,如水厂、地铁,通常会有一个相对确定的价格标准和调价方式;而养老项目则不然,在同一个养老机构中,由于服务类型和服务等级不同,服务收费差异通常较大,同时又可以采取不同的收费方式,如月付制、年付制或者会员制。不同的收费标准和收费方式将会影响投资回报率、投资回收周期等指标,从而影响投资人的投资意愿。因此,在养老项目设计初期就需要考虑不同的收费标准和收费方式所带来的影响,这无形中就加大了政府在与社会资本合作时项目条件设计的难度。

针对上述情况,政府该如何破局,真正将PPP模式所带来的利好顺利接入养老产业,既达到缓解公共财政压力的目的,又能给社会投资人开拓出一个新的投资领域?

3.政府应设计出切实可行的合作模式

养老项目可以由政府发起,也可以由市场发起,对后者,政府只要按照既有的政策给予支持和补贴就可以了;而前者,需要政府的投入,如何针对这类项目设计出切实可行的合作模式是需要重点研究的问题。

对有效缓解政府财政压力的养老项目采取BOT、BOO等模式。在鼓励社会力量进入养老服务业的相关政策文件中,明确提出的适用于养老项目的公建民营、公办民营、民办公助、政府购买服务等几种模式,主要是着力于运营阶段,解决公办养老项目供给能力不足、运营服务水平低下的问题。

采用适用于新建基础设施的BOT、BOO等模式建设养老设施。但由于养老项目的公益性,又是面向老人这一弱势群体收费,完全由投资人投资并通过提供养老服务收回投资,经济上可能并不可行,仍然需要政府采取某种形式的补贴。如以优惠价格提供场地或土地,在运营阶段按照床位给予补贴等。

采用“建设-维护-移交(BOT)+委托运营”的模式,对政府规划、投资的项目,如何通过与投资人的合作,降低当期政府投入、缓解财政压力,笔者认为可以借鉴早先进入老龄社会的发达国家经验,采用“建设-维护-移交(BOT)+委托运营”的模式,在这种模式中,有三个参与方,一是政府,作为项目的主导者和监管者;二是建设方,就是社会投资人,负责设施的建设和维护;三是运营单位,作为项目建成后的运营者。政府先与社会投资人签订投资和维护更新协议,由其出资建设养老院等设施,在竣工并完成验收后,投资人在一定期限内负责设施的维护和更新,政府以租赁方式获得养老设施的使用权,以租赁费支付投资人建设、维护成本及回报。同时,政府以租赁经营或委托运营的方式将该养老设施租赁给运营单位使用,视情况以降低租金方式或按养老院实际入住人数给予补贴,使运营者在提供高性价比服务的同时也能获得合理的收益。这种模式的主要优点是专业运作,解决了养老服务所需的仪器仪表的专业维护问题,同时能够在较长时间内平滑政府投入的现金流。政府可以从一些有融资需求和服务需求的单体项目着手进行试点,形成经验后再逐步加以推广。
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